Los gobiernos del Principado de Asturias, Aragón y Castilla y León presentaron ayer una demanda contra el Consejo de la Unión Europea a fin de que se anule parcialmente la Decisión del Consejo de la Unión Europea de 10 de diciembre de 2010 relativa a las ayudas estatales destinadas a facilitar el cierre de minas de carbón no competitivas. La presentación de esta demanda se acordó el pasado miércoles 9 de marzo en Consejo de Gobierno del Principado de Asturias.

Asimismo, el Consejero de Industria y Empleo, Graciano Torre, ha hecho declaraciones para explicar las razones de la presentación del siguiente documento:
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AL TRIBUNAL GENERAL DE LA UNIÓN EUROPEA
DEMANDA
presentada, en conformidad con el artículo 263 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, por

EL GOBIERNO DE ARAGÓN, EL PRINCIPADO DE ASTURIAS Y LA JUNTA DE CASTILLA Y LEÓN
parte demandante
contra
CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA
parte demandada,

a fin de que se anule parcialmente la Decisión del Consejo de la Unión Europea (“Consejo”) de 10 de diciembre de 2010 relativa a las ayudas estatales destinadas a facilitar el cierre de minas de carbón no competitivas (2010/787/UE) .
La demanda se basa en las siguientes alegaciones:

PREVIO
De conformidad con el artículo 44, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General de la Unión Europea (“TG”), esta representación da su conformidad a que las notificaciones le sean dirigidas por fax o cualquier otro medio técnico de comunicación.
INDICE

I. DECISIÓN RECURRIDA
1. La Decisión 2010/787, del Consejo, de 10 de diciembre de 2010 relativa a las ayudas estatales destinadas a facilitar el cierre de minas de carbón no competitivas (“la Decisión recurrida”) sustituye, a partir del 1 de enero de 2011, al Reglamento 1407/2002 del Consejo, de 23 de julio de 2002, sobre las ayudas estatales a la industria del carbón .
2. La Decisión recurrida tiene como base jurídica el artículo 107, apartado 3, letra e) del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (“TFUE”).
3. Los párrafos 2 y 3 de la exposición de motivos de la Decisión recurrida establecen que
“(2) La pequeña contribución del carbón subvencionado a la combinación energética global ya no justifica el mantenimiento de estas subvenciones con el fin de garantizar el suministro de energía en la Unión.
(3) La política de la Unión de fomento de las fuentes de energía renovables y de una economía sostenible y segura de baja producción de carbono no justifican el apoyo indefinido a las minas de carbón no competitivas. Así pues, las categorías de ayuda permitidas por el Reglamento (CE) no 1407/2002 no deben mantenerse indefinidamente”.
4. En consecuencia, el artículo 2 de la Decisión recurrida estipula que
“1. En el contexto del cierre de minas no competitivas, las ayudas a la industria del carbón podrán considerarse compatibles con el correcto funcionamiento del mercado interior si cumplen lo dispuesto en la presente Decisión”.
5. El artículo 3.1 letras a ), b) y f) de la Decisión recurrida estipulan que
“1. Las ayudas a una empresa destinadas específicamente a cubrir las pérdidas de la producción corriente de las unidades de producción podrán considerarse compatibles con el mercado interior siempre que respeten las condiciones siguientes:
a) la explotación de dichas unidades de producción de carbón se inscribirá en un plan de cierre que llegue a su término a más tardar el 31 de diciembre de 2018;
b) las unidades de producción de carbón afectadas deberán cerrarse definitivamente de conformidad con el plan de cierre
f) el volumen global de las ayudas al cierre concedidas por un Estado miembro deberá seguir una tendencia decreciente: de la ayuda concedida en 2011, la reducción no deberá ser inferior al 25 % a más tardar a finales de 2013, al 40 % a más tardar a finales de 2015, al 60 % a más tardar a finales de 2016 y al 75 % a más tardar a finales de 2017 ”.
6. El artículo 3.3 establece que
“3. Si las unidades de producción a las cuales se conceden las ayudas de conformidad con el apartado 1 no están cerradas en la fecha fijada en el plan de cierre autorizado por la Comisión, el Estado miembro interesado recuperará todas las ayudas concedidas correspondientes a todo el período cubierto por el plan de cierre.”
7. Finalmente, los apartados 2 y 3 del artículo 7 prevén que
“2. Los Estados miembros que se propongan conceder las ayudas al cierre contempladas en el artículo 3 notificarán a la Comisión un plan de cierre de las unidades de producción de carbón afectadas. En el plan, como mínimo, figurarán los siguientes datos:
a) una relación de las unidades de producción de carbón;
b) para cada unidad de producción de carbón, los costes de producción reales o estimados por ejercicio carbonero;
c) la producción de carbón estimada, por ejercicio carbonero, de las unidades de producción de carbón que formen parte del plan de cierre;
d) el importe estimado de las ayudas al cierre por ejercicio carbonero.
3. Los Estados miembros notificarán a la Comisión toda modificación del plan de cierre.”
II. ANTECEDENTES DE LA DEMANDA
8. El artículo 194. 1 TFUE establece que
“Artículo 194
1. En el marco del establecimiento o del funcionamiento del mercado interior y atendiendo a la necesidad de preservar y mejorar el medio ambiente, la política energética de la Unión tendrá por objetivo, con un espíritu de solidaridad entre los Estados miembros:
a) garantizar el funcionamiento del mercado de la energía;
b) garantizar la seguridad del abastecimiento energético en la Unión;
c) fomentar la eficiencia energética y el ahorro energético así como el desarrollo de energías nuevas y renovables; y
d) fomentar la interconexión de las redes energéticas”.
9. El Libro Verde “Hacia una estrategia Europea para la seguridad en el suministro de energía”, de 20 de noviembre de 2000 (“Libro Verde 2000”), establece las bases de la política comunitaria sobre seguridad de suministro energético con una perspectiva de 20 a 30 años.
10. Dentro del marco de esta política, el Reglamento 1407/2002, de 23 de julio de 2002, sobre las ayudas estatales a la industria del carbón, que preveía en su articulado una vigencia temporal hasta el 31 de diciembre de 2010, estableció tres tipos distintos de ayudas de Estado a la industria del carbón: (i) ayudas a la reducción de actividad, (ii) ayudas al acceso a reservas de carbón, y (iii) ayuda a la cobertura de cargas excepcionales.
11. El 21 de diciembre de 2010, el Consejo de la Unión Europea publicó la Decisión recurrida, para sustituir al Reglamento 1407/2002 a partir del 1 de enero de 2011.
12. La Decisión recurrida reduce las categorías de ayudas permitidas, y sólo contempla las ayudas al cierre, con un horizonte temporal situado en 2018.
III. FUNDAMENTOS DE DERECHO
(A) FUNDAMENTOS PROCESALES
a. Legitimación activa de las demandantes
13. EL GOBIERNO DE ARAGÓN, EL PRINCIPADO DE ASTURIAS y LA JUNTA DE CASTILLA Y LEÓN (todas juntas “las demandantes”) están legitimados para solicitar la anulación de la Decisión del Consejo de 10 de diciembre de 2010 sobre la base de los siguientes argumentos.
14. Según al art. 263 párrafo cuarto del TFUE: “Toda persona física o jurídica podrá interponer recurso, en las condiciones previstas en los párrafos primero y segundo, contra los actos de los que sea destinataria o que la afecten directa e individualmente y contra los actos reglamentarios que la afecten directamente y que no incluyan medidas de ejecución.”
15. Las demandantes cumplen los requisitos exigidos por el artículo 263 en su párrafo cuarto ya que la Decisión recurrida constituye un acto que no requiere medida de ejecución alguna y les afecta de manera directa.
16. El TG, en su auto de 17 de febrero de 2011, en el asunto T-520/10 R, recordó en su fundamento número 62 que las Comunidades Autónomas españolas son entes territoriales infraestatales públicos y que “a los entes de este tipo les corresponde por su propia naturaleza la prestación de servicios públicos, y en este contexto son responsables de la protección de las infraestructuras y de los intereses económicos, sociales y culturales que a nivel regional se consideren generales”.
17. Estas competencias y su relevancia a nivel regional se reflejan en los Estatutos de Autonomía de los solicitantes.
• En el caso del GOBIERNO DE ARAGÓN, la Ley Orgánica 5/2007, de 20 de abril, de reforma del Estatuto de Autonomía de Aragón, en sus artículos 71.32 y 75.2 le confiere competencias en “Régimen minero, en especial, la regulación y el régimen de intervención administrativa de las minas y recursos mineros, así como la restauración de los espacios afectados por actividades extractivas” y en el apartado 4 del mismo artículo en materia de “Energía, que comprende, en todo caso: la regulación de las actividades de producción, almacenamiento, distribución y transporte de cualesquiera energías, incluidos los recursos y aprovechamientos hidroeléctricos, de gas natural y de gases licuados; el otorgamiento de las autorizaciones de las instalaciones correspondientes existentes, cuando se circunscriban al territorio de la Comunidad y su aprovechamiento no afecte a otra Comunidad Autónoma; la calidad del suministro y la eficiencia energética, así como la participación en los organismos estatales reguladores del sector energético y en la planificación estatal que afecte al territorio de la Comunidad Autónoma, y en los procedimientos de autorización de instalaciones de producción y transporte de energía que afecten al territorio de Aragón o cuando la energía sea objeto de aprovechamiento fuera de este territorio”;
• En el caso del PRINCIPADO DE ASTURIAS, la Ley Orgánica 7/1981, Estatuto de Autonomía del Principado de Asturias, en sus arts. 10.15 y 32 le confiere competencias en materia de “Instalaciones de producción, distribución y transporte de cualesquiera energías y fluidos energéticos, cuando su transporte no salga de Asturias o su aprovechamiento no afecte a otra Comunidad Autónoma. Todo ello sin perjuicio de lo establecido en los números 22 y 25 del apartado 1 del artículo 149 de la Constitución” y el artículo 11.6 en “Régimen minero y energético”;
• En el caso de la JUNTA DE CASTILLA Y LEÓN, la Ley Orgánica 4/1983, de 25 de febrero, Estatuto de Autonomía de Castilla y León, en sus artículos 70.24 le confiere competencias en materia de “Instalaciones de almacenamiento, producción, de distribución y de transporte de cualesquiera energías, cuando se circunscriban al territorio de la Comunidad y su aprovechamiento no afecte a otra Comunidad Autónoma” y el artículo 71.10 en “Régimen minero y energético, incluidas las fuentes renovables de energía”;
18. Todas las demandantes albergan en sus territorios minas de carbón . Por lo tanto, en la medida en que la Decisión recurrida afecta a cuestiones que entran dentro del ámbito competencial de las demandantes, las mismas se ven directamente afectadas por la misma, en el sentido establecido por el Tribunal General, en su auto de 17 de febrero de 2011, en el asunto T-520/10 R (párrafo 62).
b. Interposición de la demanda en plazo
19. La demanda ha sido interpuesta dentro del plazo legalmente establecido, de conformidad con los artículos 263 TFUE y 102 del Reglamento de Procedimiento del TG.
(B) FUNDAMENTOS SUSTANTIVOS
20. Las demandantes sostienen que la Decisión recurrida incurre en diversas causas de nulidad parcial. En concreto, se argumentará que la imposición del cierre irreversible en 2018 de las minas que se beneficien de ayudas cubiertas por la Decisión recurrida, la obligación de devolución de las ayudas concedidas en caso de que no se produzca el cierre en 2018 de minas que se han beneficiado de ayudas y la obligación de que el importe de las ayudas sea decreciente –esta última en la medida en que está vinculada a la obligación de cierre irreversible en 2018 de las minas que se han beneficiado de ayudas- son contrarias al TFUE y violan tanto los principios de confianza legítima y proporcionalidad como la obligación de motivación.
21. Por las razones que luego se expondrán, las demandantes consideran que los preceptos correspondientes de la Decisión recurrida deben ser anulados, subsistiendo el resto de la Decisión. Las partes consideran que, para no incurrir en una violación de las normas y principios del Tratado, la Decisión recurrida debería, en su caso, haber vinculado la concesión de ayudas a la exigencia de un plan de competitividad, en lugar de uno de cierre, eliminando la condición de la regresividad de las ayudas que sería incompatible con la consecución de objetivos de acceso a reservas y competitividad.

PRIMER MOTIVO: Error manifiesto en la apreciación de los hechos y consecuente violación del artículo 194 TFUE.
22. De acuerdo con la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (“TJ”) de 15 de junio de 1993, Matra c. Comisión, asunto C-225/91, apartados 23 y 25 “[…] en el marco de un recurso de anulación, corresponde al Tribunal de Justicia solamente comprobar si la Decisión impugnada está viciada por alguna de las causas de nulidad previstas en el artículo [263] del Tratado, sin que pueda el Tribunal sustituir por su apreciación de hecho, en particular en el orden económico, la del autor de la Decisión. […] En el marco de este control de legalidad, el Tribunal de Justicia debe por tanto limitarse a examinar si la Comisión sobrepasó los límites inherentes a su facultad de apreciación, mediante una desnaturalización de los hechos o un error manifiesto en su apreciación o a causa de una desviación de poder o de procedimiento.”
23. Aplicado lo anterior al presente caso, las demandantes consideran que en la Decisión recurrida el Consejo incurre en un error manifiesto de apreciación de los hechos al señalar, en su considerando segundo que “(l)a pequeña contribución del carbón subvencionado a la combinación energética global ya no justifica el mantenimiento de estas subvenciones con el fin de garantizar el suministro de energía en la Unión.”
24. Al incurrir en dicho error, la Decisión recurrida impone medidas que vulneran uno de los objetivos de política energética establecidos en el artículo 194 del TFUE, que en su letra b) establece la obligación de garantizar la seguridad del abastecimiento energético de la Unión. En la medida en que la Decisión recurrida viola uno de los preceptos del TFUE, las demandantes consideran que en aplicación de lo establecido por el artículo 263 TFUE y la jurisprudencia relativa a la materia, la misma debería ser parcialmente anulada, en lo que afecta a las disposiciones que pueden poner el peligro el mantenimiento de una reserva energética estratégica de carbón en aquellos Estados miembros en los que sea necesario.
25. Como se expondrá a continuación, la afirmación que contiene el considerando segundo de la Decisión recurrida no es cierta para el caso de muchos Estados miembros, en los que la contribución del carbón autóctono es esencial para garantizar la seguridad de su suministro energético.
26. En el “Documento de trabajo de los servicios de la Comisión: Resumen de la evaluación de impacto. Adjunto a la Propuesta de Reglamento del Consejo relativo a la ayuda estatal para facilitar el cierre de minas de carbón no competitivas” , la Comisión señala que el carbón subvencionado solo representa el 5,1% de la producción de electricidad en la UE y tomando en consideración solamente la ayuda destinada cubrir las pérdidas de producción el 1,4%, si bien reconoce que esta cifra podría ser más alta para algunos Estados miembros.
27. Frente a lo anterior, cabe destacar en primer lugar que la dependencia energética que tienen los estados productores de carbón de esta fuente de energía es mayor que la de los estados no productores, tal y como señala la Tabla 2.7 (página 25) del informe elaborado por Ecorys para la Comisión Europea .
28. En concreto, el Libro Verde 2000 , reconoce la necesidad de mantener una base productiva de carbón que garantice el suministro energético de la Unión: “el futuro del carbón en Europa hoy se plantea en términos de seguridad de suministro, ya que no hay perspectivas de que el carbón sea competitivo en la Unión Europea (…). En estas circunstancias, deberíamos preguntarnos si no sería necesario mantener una base productiva que pudiese permitir el acceso a las reservas en caso de grave crisis, y aplicar al mismo tiempo las tecnologías más avanzadas”.
29. En este sentido, la reestructuración del sector minero en España ha llevado al cierre de la mayor parte de las minas de carbón autóctono, de manera que las minas que actualmente están en funcionamiento constituyen la masa crítica mínima para poder garantizar la seguridad de suministro de carbón en España, tal y como establece el anterior Reglamento 1407/2002 en su artículo 1.
30. Así, el plan nacional de reserva estratégica de carbón para el periodo 2006-2012 establece un objetivo de producción indispensable para tener abierta la posibilidad de acceder a las reservas de carbón, en caso de crisis (cabe destacar que el cierre de una mina de carbón hace prácticamente imposible su reapertura posterior para responder a necesidades de suministro energético en caso de emergencia) . Las ayudas que se aplican con este objetivo en el mencionado plan nacional estaban incluidas en el artículo 5.3 del Reglamento (CE) 1407/2002, del Consejo. Dicha producción se cifra en 9,2 millones de toneladas en 2012 procedentes de los yacimientos que mejores posibilidades ofrezcan por el volumen y las características de sus reservas .
31. La situación de dependencia respecto del carbón autóctono para la seguridad del suministro en España ha sido reconocida por la propia Comisión Europea en su decisión de 29 de septiembre de 2010, relativa a la ayuda estatal nº N 178/2010, por la que se aprueba el Real Decreto 134/2010 relativo a una compensación por servicio público asociada a un mecanismo de entrada en funcionamiento preferente para las centrales de carbón autóctono .
32. Tal y como se señala en el apartado 16 de dicha decisión, las ayudas al carbón siguen siendo necesarias para resolver problemas relativos a la seguridad del suministro energético, que surgen de la combinación de diversos elementos que afectan al mercado eléctrico español, principalmente:
• el hecho de que la producción de electricidad a partir de fuentes de energía renovable es “intermitente”: aun cuando la capacidad instalada de unidades de generación renovable es relativamente elevada, la capacidad de generación disponible real de estas unidades en cada momento es muy variable puesto que depende de las condiciones meteorológicas (este es el caso en particular de las turbinas eólicas);
• la falta de capacidad de interconexión adecuada entre el sistema eléctrico español y los otros grandes mercados de electricidad europeos.
33. Es decir, el carbón sigue constituyendo una fuente de energía necesaria para garantizar la seguridad del suministro de electricidad dada la estabilidad que proporciona al sistema eléctrico español en condiciones meteorológicas extremas que se producen con regularidad en verano e invierno. En esas condiciones, la demanda de electricidad puede ser relativamente elevada mientras que la capacidad disponible de unidades de generación renovable puede ser limitada, y ambos fenómenos se ven influidos por las condiciones meteorológicas. Por consiguiente, en esas condiciones, una parte importante de la demanda de electricidad debe ser satisfecha por la producción obtenida a partir de gas y carbón . De estas dos fuentes de energía, el carbón constituye la única una fuente autóctona de energía en abundancia en España.
34. La utilización de carbón autóctono contribuye además a la seguridad del suministro principalmente porque las minas que abastecen de carbón autóctono a las centrales eléctricas están situadas en las cercanías de las mismas. Por consiguiente, en caso de problemas que afecten al transporte internacional, de condiciones meteorológicas fuera de control o de tensiones políticas que puedan afectar al comercio internacional de hidrocarburos, la seguridad del suministro de España es mayor si sigue estando disponible el carbón autóctono.
35. Este hecho es reconocido por la Comisión Europea en su decisión relativa a la ayuda estatal nº N 178/2010, cuando en su apartado 100 señala que: “Por último, la Comisión observa que, aparte del carbón autóctono, todos los combustibles fósiles usados para la producción de electricidad en España son importados de países no miembros de la UE. Por ejemplo, en 2008, España importó gas natural principalmente de Argelia, Egipto, Trinidad y Tobago, Nigeria, Qatar y Noruega. El carbón se importó principalmente de Sudáfrica, Indonesia, Rusia, Australia, Colombia y Estados Unidos. Por tanto, dichos combustibles han de ser transportados por largas distancias antes de llegar a España y dicho transporte de larga distancia no está exento de riesgos. Además, dichas importaciones no están exentas de riesgos geoestratégicos que podrían materializarse si surgieran tensiones políticas internacionales. Por consiguiente, la pérdida de la producción de carbón autóctono en España, que podría acaecer sin la medida notificada, pudiera añadir amenazas a la seguridad de suministro en España en el período de 2010 a 2014, además de las anteriormente mencionadas, que se refieren a la situación específica del mercado eléctrico español en este período.” (El subrayado es nuestro).
36. Es decir, la Comisión reconoce que el mantenimiento del carbón autóctono en España es necesario para garantizar la seguridad de suministro.
37. A lo anterior se debe añadir que, si la actividad de la minería del carbón en España despareciera, ello supondría un importante perjuicio para las centrales que se abastecen de carbón autóctono, ya que se verían obligadas a modificar su estrategia de adquisición pública de combustible, lo que podría llevar a algunos de ellos a cerrar inmediatamente sus centrales, mientras que otros tendrían que llegar a nuevos acuerdos de adquisición pública de carbón. Además, muchas de estas centrales no podrían reducir sensiblemente el porcentaje de carbón autóctono en su gama de combustible sin alterar su eficiencia. A la vista de esos factores, el cese de la actividad de minería del carbón daría lugar al cierre de las centrales de electricidad que se abastecen de carbón autóctono, lo que afectaría negativamente la seguridad del suministro eléctrico.
38. Lo anterior fue confirmado por la Comisión Europea, al señalar en el apartado 99 de su decisión en la ayuda estatal nº N 178/2010 que “[…] se pone de manifiesto que, al menos para algunas centrales que consumen carbón autóctono, una substitución total por carbón importado no podría ser efectuada rápidamente, sino que requeriría importantes inversiones. España aduce el ejemplo de dos centrales españolas que tuvieron que acometer importantes inversiones en el pasado para substituir completamente por carbón importado . Sin la medida notificada, que podría conllevar el cese de la minería del carbón en España, no es probable que dichas centrales pudiesen substituir rápidamente por carbón importado. Por tanto, existe un riesgo de que, en tal caso, dichas centrales no estuviesen disponibles para suministrar electricidad de respaldo, lo que podría provocar interrupciones de suministro eléctrico en los próximos cuatro años.” (El subrayado es nuestro).
39. Es decir, si no se adoptan medidas para garantizar el funcionamiento de una masa crítica mínima de minas, las centrales que se abastecen de carbón autóctono deberían incurrir en importantes inversiones (en términos de tiempo y de dinero) para adaptarse al carbón importado, lo que podría comprometer la seguridad del abastecimiento eléctrico en España.
40. Todo lo anterior pone de relieve que el Consejo incurre en un error manifiesto de apreciación de los hechos al basar la Decisión recurrida en el hecho de que el carbón subvencionado no contribuye a garantizar el suministro de energía en la Unión. Muy al contrario, el mantenimiento de una reserva mínima de carbón es necesario para muchos Estados miembros, como es el caso de España, donde “la pérdida de la producción de carbón autóctono […], pudiera añadir amenazas a la seguridad de suministro en España”, como señala la Comisión en su Decisión N-178/2010 .
41. Así, el cierre de las minas de carbón que resultaría como consecuencia de la Decisión recurrida daría lugar a la pérdida de la única fuente de energía autóctona estable en España, en el marco de un contexto que destaca por las siguientes características:
• España importa la mayor parte de los combustibles fósiles usados para la producción de electricidad;
• Todos los combustibles fósiles importados para la producción de electricidad en España provienen de países no miembros de la UE (en varios de los cuales, además, la situación política actual se ha desestabilizado y es cuando menos delicada);
• Como fuente de producción de energía eléctrica, el carbón aportó el 12% de la demanda anual de energía eléctrica en 2009;
• En la cobertura de la máxima demanda anual de potencia en 2009, el carbón aportó un 16% de la cobertura;
• Aproximadamente un 25% del carbón consumido en España en 2009 fue de producción propia;
• El cierre de las minas de carbón hace imposible su reapertura para responder a necesidades de suministro energético en caso de emergencia, por lo que para poder contar con dicho recurso es necesario mantenerlas abiertas;
• Los planes de reestructuración del sector minero llevados a cabo en España ya han reducido el objetivo de producción al mínimo indispensable para tener abierta la posibilidad de acceder a las reservas de carbón, en caso de crisis;
• La producción de energía renovable es intermitente (depende de las condiciones meteorológicas), por lo tanto no es adecuada para garantizar la seguridad de suministro en casos de picos de demanda producidos en condiciones meteorológicas extremas;
• España carece de la capacidad de interconexión adecuada entre su sistema eléctrico y los otros grandes mercados de electricidad europeos;
• La electricidad no puede ser almacenada de forma económica en grandes cantidades, por lo que es necesario disponer de capacidades de generación suficientes para responder a la demanda instantánea en cada momento y no sólo en promedio.
42. A la vista de lo anterior, y tal y como señala la Comisión en la Decisión relativa a la ayuda de estado nº N-178/2010, el cierre de las minas de carbón en España pondría en grave peligro la seguridad de suministro en España, contrariamente a lo que afirma el Consejo en el considerando segundo de la Decisión recurrida. Igualmente, la regresividad de las ayudas prevista en el apartado f) del artículo 3.1 de la Decisión recurrida haría inviable llegar a un nivel de reservas de carbón autóctono que garantizase el mantenimiento de una reserva estratégica de carbón.
43. Por otro lado, no parece coherente que la Comisión autorice a España a conceder una serie de ayudas a centrales eléctricas que se abastecen de carbón autóctono con el objeto de garantizar la seguridad de suministro en España y que, al mismo tiempo, el Consejo adopte una Decisión que aboque al cierre a todas las minas de carbón autóctonas. La Decisión recurrida anula completamente el efecto útil de la medida adoptada por España y aprobada por la Comisión. Esta contradicción encuentra su origen en el manifiesto error en el que incurre el Consejo en su apreciación de los hechos, como se ha explicado más arriba.
44. El error manifiesto en el que incurre el Consejo al valorar la contribución del carbón autóctono a la seguridad de suministro de los países de la Unión, le lleva a adoptar una serie de medidas (obligación del cierre de las minas, devolución de la ayuda en 2018 si no se cierra la mina, y regresividad en el nivel de las ayudas concedidas) que conculcan uno de los principios de la política energética de la Unión establecido en el artículo 194 TFUE: garantizar la seguridad del abastecimiento energético en la Unión.
45. En la medida en que la Decisión recurrida incurre en un error manifiesto en la apreciación de los hechos, llevando con ello a la adopción de medidas que violarían la obligación impuesta por el artículo 194 TFUE de garantizar la seguridad de abastecimiento energético en la Unión, las partes demandantes solicitan al Tribunal que anule parcialmente la Decisión recurrida en lo que afecta a aquellas disposiciones que pueden poner en peligro la garantía de suministro energético en la Unión, en particular la obligación del cierre de las minas en 2018, la reducción progresiva de las ayudas y la obligación de devolución de las ayudas para el supuesto en que no se produjera el cierre de la mina en 2018..
SEGUNDO MOTIVO: Violación del principio de proporcionalidad.
46. El artículo 5.4 del Tratado de la Unión Europea (“TUE”) establece que “En virtud del principio de proporcionalidad, el contenido y la forma de la acción de la Unión no excederán de lo necesario para alcanzar los objetivos de los Tratados.”
47. De acuerdo con reiterada jurisprudencia, el principio de proporcionalidad exige que los actos de las instituciones comunitarias no rebasen los límites de lo que resulte apropiado y necesario para conseguir el objetivo perseguido .
48. Las demandantes consideran que ciertos aspectos de la Decisión recurrida vulneran dicho principio, dado que no resultan adecuados para alcanzar los objetivos perseguidos por la misma.
49. El tercer considerando de la Decisión señala que “La política de la Unión de fomento de las fuentes de energía renovables y de una economía sostenible y segura de baja producción de carbono no justifican el apoyo indefinido a las minas de carbón no competitivas. Así pues, las categorías de ayuda permitidas por el Reglamento (CE) no 1407/2002 no deben mantenerse indefinidamente.”
50. De acuerdo con lo anterior, la adopción de la Decisión recurrida obedecería a la consecución de un objetivo doble:
• El fomento de las fuentes de energía renovables y de una economía sostenible y segura de baja producción de carbono;
• El cierre de minas no competitivas.
51. Para la consecución de dichos objetivos, la Decisión recurrida señala que las minas que no puedan seguir funcionando sin ayudas estatales (consideradas por la Decisión recurrida como minas no competitivas) solamente podrán beneficiarse de las ayudas cubiertas por la Decisión si se comprometen a cerrar a más tardar en diciembre de 2018. A estas ayudas la Decisión las denomina “ayudas al cierre”.
(a) Protección del medioambiente
52. Las partes consideran que condicionar las ayudas a la adopción inmediata de una decisión de cierre en el futuro de las minas de carbón europeas no contribuirá a fomentar las energías renovables y a reducir las emisiones de carbono en la Unión, en la medida en que el cierre de las minas de carbón autóctonas no influirá en la elección de la fuente energética de las centrales eléctricas que funcionan a partir de carbón.
53. Esto se ha visto reflejado en el proceso de reconversión del sector minero en Europa que, a pesar de haber llevado al cierre de la mayoría de las minas en Europa, no ha afectado al nivel de consumo de carbón. Así, el descenso en la producción autóctona se viene supliendo mediante la compra de carbón importado. Según el informe de Ecorys para la Comisión Europea, mientras la producción autóctona ha descendido un 35%, las importaciones han aumentado un 40%.
54. La propia Comisión Europea reconoce este hecho en su resumen de la evaluación de impacto, adjunto a la propuesta de Reglamento del Consejo relativo a la ayuda estatal para facilitar el cierre de minas de carbón no competitivas. Así, en el punto 2.3 de dicho documento, la Comisión señala que:
“Por lo que se refiere al aspecto más general de las emisiones de gas de efecto invernadero, el impacto de los cierres de mina es incierto. Aunque las explotaciones hulleras liberan metano, un potente gas de efecto invernadero, las tecnologías de captura de metano están muy desarrolladas en algunos Estados miembros mineros. Además, como las emisiones de gas de efecto invernadero son un problema general más que local, la incertidumbre aumenta si se tienen en cuenta las emisiones de la combustión de carbón durante la generación energética.
Efectivamente, en las centrales eléctricas de carbón, lo más probable es que el carbón importado sustituya al carbón local. En consecuencia, el impacto general de las emisiones de gas de efecto invernadero depende de las emisiones de las explotaciones hulleras en los terceros países y del transporte del carbón a la UE. El impacto en la combinación global de energías de la UE es limitado, por lo menos a corto y medio plazo.”
55. Por lo tanto, la Decisión recurrida impone restricciones excesivamente gravosas a las minas de carbón que no pueden funcionar sin ayudas (en concreto, el compromiso de cerrar a más tardar el 31 de diciembre de 2018 si quieren beneficiarse a partir del 1 de enero de 2011 de una nueva subvención estatal) que van más allá de lo necesario para alcanzar objetivos medioambientales de reducción de las emisiones de carbono, o de fomento de las energías renovables.
56. Más aún, dado que no se prevé que el consumo de carbón (ya sea autóctono, ya sea importado) vaya a disminuir en los próximos años, la Decisión sería una medida contraproducente desde el punto de vista medioambiental a nivel global. En Europa se han llevado a cabo inversiones de gran importancia en las centrales térmicas de carbón destinadas a reducir drásticamente las emisiones de SO2 y NOx. Estas inversiones sólo tienen sentido en un marco de continuidad de la extracción del carbón autóctono, ya que buena parte de estas centrales situadas en las cuencas están diseñadas para la combustión de los carbones que se extraen en su proximidad.
57. En cuanto a las emisiones de gas de efecto invernadero (CO2), los proyectos españoles de captura y almacenamiento de CO2 que actualmente se encuentran en desarrollo en España de conformidad con las líneas de actuación de la Unión (central de Compostilla en León, La Pereda en Asturias, Elcogas en Ciudad Real, además de los proyectos de almacenamiento subterráneo de CO2 con especial incidencia en Aragón), no tienen sentido si no están asociados al mantenimiento de minería de carbón propia.
58. Así, si por el mero hecho de haberse beneficiado de una ayuda en 2011 se obliga al cierre las minas de carbón autóctonas que en 2018 sean competitivas, al tiempo que se condiciona la concesión de las ayudas a que las mismas sean regresivas, la consecuencia sería la pérdida de todas las inversiones realizadas con el objeto de reducir las emisiones contaminantes fruto de la producción de energía a través del carbón autóctono. .
59. De acuerdo con lo anterior, las demandantes estiman que ciertos aspectos de la Decisión recurrida violan el principio de proporcionalidad establecido en el artículo 5 TUE, en la medida en que la regresividad en el nivel de las ayudas concedidas vinculada a una obligación de cierre de aquellas minas que no sean competitivas en 2011 (independientemente de que puedan pasar a serlo en 2018, sea por las inversiones acometidas en estos próximos años, como por la evolución favorable tanto de sus costes como del precio en el mercado internacional del carbón) resulta una medida desproporcionada (además de ineficaz) para la consecución de objetivos de protección medioambiental, yendo por lo tanto más allá de lo necesario para alcanzar dicho objetivo.
60. Teniendo en cuenta que no se prevé un descenso brusco o inmediato en el consumo de carbón, así como la actual situación de inestabilidad geopolítica de los países exportadores de otras fuentes de energía, la consecución del objetivo pretendido por la Decisión recurrida podría obtenerse por vías menos restrictivas, sin necesidad de obligar el cierre de todas las explotaciones de carbón en 2018 sean o no competitivas, lo cual no es razonable cuando se están incentivando inversiones en plantas de generación térmica con carbón y captura y almacenamiento de CO2 ubicadas en emplazamientos de interior, que sólo serán competitivos con carbón autóctono y nunca con carbón de importación.
(b) Competitividad
61. Las demandantes estiman que la decisión recurrida viola el principio de proporcionalidad en la medida en que impone restricciones que van más allá de lo necesario para lograr el cierre de minas que no sean competitivas en 2018.
62. Concretamente, las demandantes consideran que dicha falta de proporcionalidad para la consecución del cierre de minas no competitivas se basa en los siguientes aspectos de la Decisión recurrida:
• La Decisión podría dar lugar al cierre en 2018 de minas que en ese momento son competitivas, pero que en virtud de la Decisión recurrida tuvieron que comprometerse a cerrar porque en 2011 no podían subsistir sin la ayuda otorgada por la misma.
• La Decisión no fomenta el mantenimiento de minas competitivas desde un punto de vista medioambiental y de seguridad.
b.1. Cierre de minas competitivas en 2018
63. Según lo establecido en su artículo 9, la Decisión recurrida es aplicable a partir del 1 de enero de 2011, es decir, al término del régimen de ayudas establecido en el anterior Reglamento 1407/2002.
64. Por lo tanto, las minas de carbón que a fecha de entrada en vigor de la Decisión no sean competitivas (es decir, y en términos de la Decisión recurrida, aquellas que no puedan subsistir en el mercado sin ayudas estatales), tienen dos opciones:
• Decidir en este mismo momento si se acogen a las ayudas para el cierre que se puede conceder en virtud de la Decisión, comprometiéndose con ello a cerrar no más tarde del 31 de diciembre de 2018, o
• No acogerse a las ayudas que se pueden conceder en virtud de la Decisión y arriesgarse a tener que cerrar inmediatamente.
65. Las demandantes consideran que lo anterior resulta desproporcionado para lograr el cierre de minas no competitivas, dado que ante la volatilidad del panorama energético mundial es difícil prever si una mina podrá ser o no competitiva a medio término. Así, una mina que en 2011 no puede subsistir sin las ayudas previstas por la Decisión recurrida, podría hacerlo en 2018 si se produjeran alzas en los precios de los combustibles fósiles importados, posibilidad que no es descartable a la vista de los últimos acontecimientos en países del norte de África, importantes suministradores de fuentes de energía a la Unión Europea y de la tendencia alcista de los combustibles fósiles importados en la Unión.
66. En este sentido, la “Segunda revisión estratégica del sector de la energía: plan de actuación de la Unión Europea en pro de la seguridad y la solidaridad en el sector de la energía” establece que “Las tendencias a medio plazo del consumo mundial de petróleo y gas apuntan a un aumento de la demanda continuado, significativo y sostenido, especialmente en los países en desarrollo. Al mismo tiempo, las reservas restantes y la capacidad de producción por explotar quedan cada vez más concentradas en manos de unos pocos. Estas tendencias se reflejan en las recientes y vertiginosas subidas de los precios y en la inestabilidad de los mercados del petróleo y del gas. En el caso de la UE, estas tendencias resultan preocupantes sobre todo en el sector del gas, en el que una serie de Estados miembros depende casi exclusivamente de un único proveedor. Los incidentes políticos en los países proveedores o de tránsito, los accidentes o las catástrofes naturales y los efectos del cambio climático recuerdan a la UE la vulnerabilidad de su abastecimiento inmediato de energía.”
67. Además, cabe destacar que en el sector del carbón en Europa se han acometido importantes inversiones para adecuar la producción minera a requisitos medioambientales y de seguridad que ahora mismo no están amortizadas, así como otras de igual o superior importancia en tecnologías de extracción que en un futuro podrían hacerlas más competitivas. Más aún, las minas a las que afecta la decisión recurrida (las de explotación de hullas y antracitas), son las que se han constituido como reserva estratégica de los Estados a la luz de lo establecido en el reglamento anterior, para lo que han tenido que acometer importantes gastos. Sin embargo, la Decisión no considera en ningún momento costes en los que hayan podido incurrir las minas en este sentido.
68. Por lo tanto, si no se revocan ciertos aspectos de la Decisión se podría dar la paradoja de que en Europa se pueda explotar carbón de peor calidad y con más azufre (lignitos pardos, que no reciben ayudas) y se prohíba la explotación de hullas y antracitas, sobre las que se ha adoptado la Decisión recurrida y en las que, al haberse constituido la reserva estratégica, tanto las autoridades públicas como las empresas mineras acometieron importantes inversiones para permitir el acceso a reservas a largo plazo, lo cual impedirá su amortización, así como la obtención de los beneficios previstos en un escenario de precios que las haga rentables después de 2018.
69. A la vista de lo anterior, el objetivo perseguido por la Decisión no se alcanza mediante algunas de las medidas previstas en la misma, dado que dichas medidas podrían obligar a cerrar minas que serían competitivas en 2018 por el mero hecho de que en 2011 no lo eran y tuvieron que comprometerse a cerrar para poder acogerse a la ayuda prevista en la Decisión recurrida con el fin de evitar su desaparición inmediata.
70. Las demandantes consideran que para cumplir con su objetivo la Decisión recurrida debería eliminar la obligación de cerrar o devolver las ayudas en 2018 si la mina que las recibió es competitiva en dicha fecha. Obligar cerrar o a devolver una ayuda a una mina que es competitiva resulta del todo punto desproporcionado si lo que se pretende es que en la Unión únicamente subsistan minas competitivas, más aún teniendo en cuenta que en el periodo comprendido entre 2011 y 2018 las minas podrían amortizar los gastos en los que han incurrido y obtener los beneficios previstos en un escenario de precios que las haga rentables después de 2018.
71. A la vista de lo anterior, las demandantes estiman que ciertos aspectos de la Decisión recurrida vulneran el principio de proporcionalidad ya que al obligar a la devolución de la ayuda a las minas que se hayan acogido a la ayuda y puedan operar a partir de 2018, podría dar lugar al cierre de minas que en 2018 podrían ser competitivas y subsistir sin ayudas. Para que la Decisión sea proporcionada, no debería vincular la concesión de las ayudas al cierre, sino a la elaboración de un plan de competitividad de las minas.
b.2.La Decisión no fomenta la competitividad en términos de mejoras medioambientales y mejoras en la industria
72. El concepto de competitividad no se define en la Decisión. Se deduce de la misma que la competitividad se mide únicamente en términos del precio de mercado del carbón, y no del “coste” del mismo.
73. Las demandantes consideran que la Decisión recurrida es en este sentido desproporcionada, dado que el objetivo de la competitividad no se alcanza únicamente en términos del precio del carbón vendido, sino también en términos medioambientales y de seguridad.
74. El carbón importado es más competitivo en términos de precio porque no incurre en los costes medioambientales y de seguridad en los que deben incurrir las minas europeas. Por el contrario, la minería de carbón de la Unión es líder a nivel internacional en lo que afecta a tecnologías de extracción limpia, y de seguridad en la extracción. Además, el precio del carbón importado se ve sometido a fluctuaciones seguidistas de la evolución al alza de los precios de otros combustibles fósiles. En este sentido cabe destacar que actualmente el precio del carbón internacional está casi al nivel del nacional, con una evolución prevista al alza en un futuro próximo según todos los mercados de futuros del carbón.
75. La posición internacional de liderazgo de la Unión en la minería del carbón y la tecnología desarrollada sólo puede mantenerse a través de su propio desarrollo y demostración de base. Este hecho es reconocido por el anterior Reglamento 1407/2010 , que en su Considerando decimoctavo establece que “La existencia de una producción mínima de carbón subvencionado contribuirá, además, al mantenimiento de la posición privilegiada de la tecnología europea en materia de extracción y combustión limpia del carbón, permitiendo la transferencia de esta tecnología a las grandes regiones productoras de carbón fuera de la Unión. Esta política contribuirá a lograr una reducción significativa de las emisiones contaminantes y de gases de efecto de invernadero en el mundo.”
76. Además, tal y como establece el Libro Verde “Estrategia europea para una energía sostenible, competitiva y segura” de 8 de marzo de 2006 (“Libro Verde 2006”) “la investigación también puede abrir oportunidades comerciales. Las tecnologías de alta eficiencia energética y baja emisión de carbono constituyen un mercado internacional que está cobrando importancia rápidamente y va a suponer miles de millones de euros en los próximos años. Europa debe velar por que sus industrias estén a la cabeza mundial en estas nuevas generaciones de tecnologías y procedimientos.”
77. Sin embargo, al obligarse el cierre en 2018 de minas europeas que actualmente no pueden competir internacionalmente en términos de precio, la Decisión supondría un retroceso en el proceso de desarrollo de tecnologías de extracción limpias y seguras que además en un futuro podrían ser altamente rentables.
78. A la vista de lo anterior, las demandantes consideran que los preceptos indicados de la Decisión recurrida son contrarios al principio de proporcionalidad, en la medida en que valoran la competitividad en términos únicamente de precio de carbón. Para que la Decisión sea adecuada para dar lugar al cierre de minas no competitivas, debería haber considerado aspectos medioambientales y de seguridad en la valoración de dicha competitividad.
TERCER MOTIVO: Violación del principio de confianza legítima.
79. Las demandantes estiman que ciertos aspectos de la Decisión recurrida, al incluir un cambio de criterio respecto al mantenimiento de las minas de carbón, violan el principio comunitario de confianza legítima.
80. Como se ha mencionado anteriormente, el objetivo de la seguridad del abastecimiento energético está expresamente recogido en el artículo 194 TFUE, pero además, este principio ha sido desarrollado por toda la normativa comunitaria sobre energía, habiéndose contemplado de forma consistente y constante el recurso al carbón en términos estratégicos como una necesidad en este marco normativo.
81. Las demandantes sostienen por tanto que la regulación de este objetivo en la normativa que precede y encuadra a la Decisión recurrida ha creado una serie de expectativas legítimas en los Estados miembros y otras entidades sub-nacionales encargadas de la implementación de la política energética, que se han visto violadas con la publicación de la Decisión recurrida.
82. En concreto, el Libro Verde 2000 , establece que “la estrategia a largo plazo de la Unión Europea para la seguridad en el suministro de energía debe dirigirse a asegurar, para el bienestar de los ciudadanos y el correcto funcionamiento de la economía, el acceso ininterrumpido a productos energéticos en el mercado”. El mencionado Libro Verde 2000 lleva a cabo un análisis a 30 años vista de la situación de consumo y producción energética en Europa, para concluir que la Unión Europea era en el año 2000, y seguirá siéndolo en 2030, altamente dependiente de energía importada de países extra-comunitarios. Sobre la base de esta constatación, el Libro Verde 2000 subraya el riesgo que entraña la volatilidad de los precios de los combustibles fósiles importados, y la consecuente necesidad de que Europa reduzca su dependencia de combustible extranjero.
83. Específicamente con respecto al carbón, el Libro Verde 2000 establece que “el futuro del carbón en Europa hoy se plantea en términos de seguridad de suministro, ya que no hay perspectivas de que el carbón sea competitivo en la Unión Europea (…). En estas circunstancias, deberíamos preguntarnos si no sería necesario mantener una base productiva que pudiese permitir el acceso a las reservas en caso de grave crisis, y aplicar al mismo tiempo las tecnologías más avanzadas”.
84. Esta última afirmación es recogida por el Reglamento 1407/2002 , que confirma la necesidad de tomar medidas que permitan garantizar el acceso a reservas de carbón y, por tanto, la posibilidad de disponer de carbón comunitario. Según este Reglamento, “el fortalecimiento de la seguridad energética de la Unión, basado en el principio general de precaución justifica, por tanto, el mantenimiento de una capacidad de producción de carbón apoyada por ayudas estatales” si bien “la producción de carbón subvencionado debe limitarse a lo que es estrictamente necesario para contribuir de manera eficaz al principio de la seguridad energética” .
85. El Reglamento 1407/2002, por lo tanto, en sus referencias al establecimiento de una reserva de carbón en aras de la seguridad energética, desvinculaba el establecimiento de reservas de la competitividad de las minas. De hecho, la necesidad del apoyo a unas reservas mínimas se confirmaba, y ello a pesar de la reconocida falta de competitividad de la industria minera europea, desde el punto de vista estrictamente económico, con respecto al carbón importado.
86. Si bien la vigencia del Reglamento 1407/2002 estaba prevista hasta el 31 de diciembre de 2010, en lo referente a la necesidad de establecer reservas de carbón el Reglamento se inspira directamente del Libro Verde 2000, cuyas previsiones, como ya se ha indicado, se extendían hasta 2030.
87. Además de la normativa específica sobre el carbón, el principio de la seguridad energética figura en toda la normativa comunitaria posterior al Libro Verde 2000 en materia de energía. En concreto, la Directiva 2009/72/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad (“Directiva Electricidad”), en su artículo 15, prevé que “por motivos de seguridad del suministro, los Estados miembros podrán disponer que sea preferente la entrada en funcionamiento de las instalaciones generadoras que utilicen fuentes de combustión de energía primaria autóctonas en una proporción que no supere, en el curso de un año civil, el 15 % de la cantidad total de energía primaria necesaria para producir la electricidad que se consuma en el Estado miembro de que se trate.”
88. Más recientemente, en la Segunda revisión estratégica del sector de la energía: Plan de actuación de la Unión Europea en pro de la seguridad y la solidaridad en el sector de la energía (“Segunda revisión estratégica”), la Comisión recuerda que “el carbón sigue siendo un componente esencial del abastecimiento interior de energía de Europa y una alternativa importante al petróleo y al gas”.
89. Sobre la base de este objetivo de seguridad del abastecimiento energético y competitividad de las minas que se mantengan abiertas para mantener el acceso a reservas que permita garantizar el abastecimiento energético, las autoridades españolas han legítimamente asumido que el apoyo comunitario a la financiación de la producción de carbón destinada al mantenimiento de reservas estaría vinculado a alcanzar la competitividad de las minas en un horizonte fijado para 2030 (año de referencia del Libro Verde 2000), y en base a ello han comprometido una serie de gastos para el desarrollo tecnológico de la explotación minera con el objetivo de desarrollar modos más limpios de extracción y utilización del carbón, al tiempo que llevaban a cabo un importante proceso de reestructuración del sector, para reducir las explotaciones al mínimo necesario para la constitución de una reserva suficiente.
90. Estas importantes inversiones no están encaminadas, a corto plazo, a obtener rendimiento económico de las minas de carbón autóctonas, sino a mejorar los métodos de extracción en aras de la protección del medio ambiente, al tiempo que aseguran una reserva energética mínima que permita hacer frente a épocas de carencia energética.
91. En efecto, como indica el Plan Nacional de Reserva Estratégica de Carbón 2006-2012 y Nuevo Modelo de Desarrollo Integral y Sostenible de las Comarcas Mineras, elaborado por el Gobierno de España, y firmado con los principales sindicatos y asociaciones empresariales del carbón , “(l)a reestructuración que viene sufriendo el sector en los sucesivos planes 1990-1994, 1995-1997 y 1998-2005, en los conceptos de producción y plantilla ha supuesto directamente, en referencia al carbón CECA, pasar de 234 empresas con una producción de 19’32 millones de toneladas y 45.212 trabajadores en el año 1990 a disponer en 2005 de menos de 28 empresas con una producción de 12’1 millones de toneladas y 8.284 trabajadores lo que representa, una reducción del 88 por ciento de las empresas, del 82 por ciento de la plantilla y del 37 por ciento de la producción.
Unos parámetros que, en empleo directo, ha supuesto la pérdida de 36.928 puestos de trabajo, que se incrementan por tres y por cinco si se considera el empleo indirecto e inducido perdido, respectivamente, alcanzando las cifras de 110.784 y 184.640 empleos menos en los últimos 16 años.
La continuidad del esfuerzo en apoyo a la minería del carbón se justifica no solo por las razones de índole social y regional antes aludidas sino también, y sobre todo, por motivos de seguridad del abastecimiento energético, habida cuenta de que es la fuente de energía primaria propia más importante”.
92. Partiendo de este principio, el Plan Nacional prevé la concesión de ayudas basadas en el marco del Reglamento 1407/2002, que en su artículo 5 permitía la concesión de ayudas al acceso a reservas de carbón. Para ello, España elaboró un plan de acceso a reservas de carbón, siguiendo los criterios del artículo 9.6 del Reglamento 1407/2002, para determinar las explotaciones que podrían beneficiarse de las mencionadas ayudas. En los criterios del artículo 9.6 del Reglamento no se menciona la necesidad de que las explotaciones beneficiarias sean competitivas.
93. Basándose en la normativa comunitaria, una opción de política energética nacional, fue establecer reservas mínimas permanentes de carbón autóctono como fuente de reserva de energía. En consecuencia, las inversiones estatales llevadas a cabo en este ámbito en los últimos años han sido numerosas en España, tanto para el cierre de numerosas explotaciones, como para el mantenimiento de las reservas .
94. Al eliminar la seguridad del suministro como objetivo protegible por la nueva normativa que regula las ayudas del carbón, el Consejo causa un perjuicio importante a las autoridades españolas y autonómicas, que aplican una política energética basada en la necesidad de la constitución de reservas mínimas de carbón autóctono, incluso si las explotaciones no son aún competitivas desde el punto de vista estrictamente económico.
95. Esta alteración constituye una violación de las expectativas legítimas de las mencionadas autoridades quienes, basándose en la normativa comunitaria citada, no podían prever un cambio radical de criterio en el seno del Consejo.
96. Además, las ayudas concedidas en el marco del anterior Reglamento 1407/2002 para el acceso a reservas estaban orientadas también a la mejora de la competitividad económica de las minas, si bien en el mismo no se establecía un plazo en el cual debía alcanzarse dicho objetivo de competitividad. De hecho, el considerando 7 del anterior Reglamento reconoce las dificultades de que la producción comunitaria de carbón sea competitiva en un futuro respecto del carbón importado, lo cual no es óbice, en el ámbito del anterior marco legislativo, para conceder ayudas que garanticen el mantenimiento de una capacidad de producción mínima “El fortalecimiento de la seguridad energética de la Unión, basado en el principio general de precaución, justifica, por tanto, el mantenimiento de una capacidad de producción de carbón apoyada por ayudas estatales. No obstante, la aplicación de esta medida no pone en entredicho la necesidad de proseguir el proceso de reestructuración de la industria del carbón ya que, en el futuro, la mayor parte de la producción comunitaria de carbón seguirá sin ser competitiva con respecto al carbón importado.”
97. Por lo tanto, en un contexto en el que se han llevado a cabo inversiones para garantizar el acceso a reservas y mejorar de la competitividad de las minas autóctonas, eliminar el régimen de ayudas al acceso a reservas vulnera las expectativas legítimas de las autoridades y de las empresas que han llevado a cabo cuantiosas inversiones para alcanzar dichos objetivos.
98. La jurisprudencia comunitaria ha declarado la nulidad de disposiciones normativas dictadas por Instituciones de la Unión Europea por violación del principio de expectativas legítimas, cuando los perjudicados por la normativa no podían, basándose en la legislación anterior, razonablemente prever un cambio de criterio por parte de las Instituciones .
99. Por todo lo anterior, las demandantes estiman que la eliminación, por la Decisión recurrida, de ayudas para el acceso a las reservas de carbón, vinculando cualquier ayuda a minas que no sean actualmente competitivas a su cierre en 2018, viola el principio de confianza legítima, por lo que solicitan que los artículos que vinculan las ayudas al cierre de las minas en 2018 sean anulados en virtud de lo establecido en el artículo 263 TFUE.
100. Por los motivos expuestos, las demandantes consideran que la Decisión recurrida debería ser parcialmente anulada.
101. De acuerdo con la jurisprudencia, “la anulación parcial de una decisión es posible siempre y cuando los elementos cuya anulación se solicita puedan separarse del resto de la decisión” . Las demandantes consideran que es esto lo que ocurre en el presente caso.
102. En efecto, los preceptos cuya nulidad se solicita contienen ciertas condiciones a las que se subordina la concesión de las ayudas en cuestión, que se vienen a sumar al resto de condiciones impuestas por la Decisión recurrida. Su supresión no altera, en opinión de las demandantes, la esencia de la Decisión recurrida, que es permitir que las minas no competitivas puedan seguir beneficiándose de ayudas de Estado.
103.
104.
CUARTO MOTIVO: Falta de motivación.
105. Según lo señalado por el TJ en el asunto Delacre y otros c. Comisión, asunto C-350/88, apartado 15 y 16 : “[…] la motivación exigida por el artículo 190 del Tratado CEE debe mostrar, de manera clara e inequívoca, el razonamiento de la autoridad comunitaria de la que emane el acto impugnado, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada con el fin de defender sus derechos y que el Tribunal de Justicia pueda ejercer su control (véanse sentencia de 30 de septiembre de 1982, Amylum, 108/81, Rec. 1982, p. 3107, apartado 19; sentencia de 8 de noviembre de 1983, IAZ y otros, asuntos acumulados 96/82 a 102/82, 104/82, 105/82, 108/82 y 110/82, Rec. 1983, p. 3369, apartado 37; sentencia de 25 de octubre de 1984, Rijksuniversiteit te Groningen, 185/83, Rec. 1984, p. 3623, apartado 38). También se admite que, si la decisión se sitúa en el marco de una práctica decisoria constante, puede contener una motivación sumaria, concretamente mediante referencia a dicha práctica, por lo cual, incumbe a la autoridad comunitaria desarrollar su razonamiento de forma explícita cuando la decisión vaya más lejos que las decisiones anteriores (véase sentencia de 26 de noviembre de 1975, Groupement des fabricants de papiers peints de Belgique y otros, 73/74, Rec. 1975, p. 1491, apartado 31).
Sin embargo, no se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de derecho pertinentes. En efecto, es reiterada jurisprudencia que la cuestión de saber si la motivación de una decisión cumple las exigencias del artículo 190 del Tratado debe apreciarse en relación no sólo de su tenor literal, sino también de su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate (véanse sentencia Rijksuniversiteit te Groningen, antes citada, apartado 38; sentencia de 23 de febrero de 1978, An Bord Bainne, 92/77, Rec. 1978, p. 497, apartados 36 y 37; sentencia de 25 de octubre de 1978, Scholten- Honig, 125/77, Rec. 1978, p. 1991, apartados 18 a 22). Además, el grado de precisión de la motivación de una decisión debe ser proporcionado a las posibilidades materiales y a las circunstancias técnicas o de plazo en las que debe dictarse (véase sentencia de 1 de diciembre de 1965, Schwarze, 16/65, Rec. 1965, p. 1081).”
106. En la medida en que la Decisión recurrida se desvía radicalmente de la política adoptada hasta ahora por las instituciones en materia energética y, más concretamente, en lo que afecta a la necesidad de mantener una reserva de producción de carbón autóctono que específicamente reconocía el anterior Reglamento, la Decisión del Consejo debería haber motivado extensamente dicho cambio de rumbo, tal y como ha exigido el Tribunal de Justicia en otras ocasiones. Al no hacerlo, las demandantes consideran que la Decisión incurre en un vicio sustancial de forma.
107. Tal y como se ha puesto de manifiesto en el Fundamento de Derecho Segundo de la presente demanda, tanto el anterior Reglamento 1407/2002 , como los diferentes documentos en los que las instituciones han plasmado la política energética de la Unión, han destacado la necesidad de garantizar la seguridad energética en la Unión mediante la creación de reservas de fuentes de energía autóctona, entre ellas el carbón.
108. De lo establecido en el anterior Reglamento cabe destacar lo siguiente:
• Quinto considerando: “Según el Libro Verde Hacia una estrategia europea de seguridad del abastecimiento energético, resulta necesario, basándose en los parámetros energéticos observados actualmente, tomar medidas que permitan garantizar el acceso a reservas de carbón y, por tanto, la posibilidad de disponer de carbón comunitario.”
• Séptimo considerando: “El fortalecimiento de la seguridad energética de la Unión, basado en el principio general de precaución, justifica, por tanto, el mantenimiento de una capacidad de producción de carbón apoyada por ayudas estatales. No obstante, la aplicación de esta medida no pone en entredicho la necesidad de proseguir el proceso de reestructuración de la industria del carbón ya que, en el futuro, la mayor parte de la producción comunitaria de carbón seguirá sin ser competitiva con respecto al carbón importado.”
• Octavo considerando: “Una producción mínima de carbón, junto con otras medidas, especialmente las que tienen por objeto fomentar las fuentes de energía renovable, contribuirá al mantenimiento de una cuota de fuentes autóctonas de energía primaria, lo cual permitirá reforzar de manera significativa la seguridad energética de la Unión Europea. Por otra parte, una cuota de fuentes autóctonas de energía primaria facilitará la promoción de los objetivos medioambientales en relación con el desarrollo sostenible.”
• Considerando decimoctavo: “La existencia de una producción mínima de carbón subvencionado contribuirá, además, al mantenimiento de la posición privilegiada de la tecnología europea en materia de extracción y combustión limpia del carbón, permitiendo la transferencia de esta tecnología a las grandes regiones productoras de carbón fuera de la Unión. Esta política contribuirá a lograr una reducción significativa de las emisiones de contaminantes y de gases de efecto de invernadero en el mundo.”
• Artículo 1: “El presente Reglamento establece normas sobre la concesión de ayudas estatales a la industria del carbón con la finalidad de contribuir a su reestructuración. Las normas que en él se establecen tienen en cuenta los siguientes aspectos: […] la necesidad del mantenimiento, como medida de precaución, de una cantidad mínima de producción de carbón autóctono que permita garantizar el acceso a las reservas.”
109. La Decisión recurrida no motiva su radical desviación respecto a la política del Reglamento anterior de conceder ayudas a las minas de carbón para garantizar la seguridad energética de la Unión, limitándose a señalar que las ayudas al carbón no son necesarias para garantizar dicha seguridad de suministro, pero sin aportar datos que justifiquen tal afirmación.
110. Las decisiones adoptadas por las instituciones comunitarias en materia de política energética tampoco aportan una motivación que pudiera ayudar a contextualizar la Decisión recurrida:
• Como se ha indicado, el Libro Verde 2000 , reconoce la necesidad de mantener una base productiva de carbón que garantice el suministro energético de la Unión.
•
•
• En el “Plan de actuación de la UE en pro de la seguridad y la solidaridad en el sector de la energía” la Comisión propone un plan de actuación centrado en cinco puntos, entre ellos el aprovechamiento de los recursos energéticos propios de la Unión. Dicho Plan de actuación establece que “Todas las medidas rentables que puedan adoptarse para fomentar el desarrollo y uso de los recursos interiores deberían constituir un elemento importante del plan de actuación de la UE en pro de la seguridad y la solidaridad en el sector de la energía” al tiempo que reconoce que “El carbón sigue siendo un componente esencial del abastecimiento interior de energía de Europa y una alternativa importante al petróleo y al gas.”
• La Directiva 2009/72/CE de la Electricidad establece en su artículo 15 la posibilidad de que, por motivos de seguridad del suministro, los Estados miembros dispongan que sea preferente la entrada en funcionamiento de las instalaciones generadoras que utilicen fuentes de combustión de energía primaria autóctonas dentro de unos límites.
111. Es decir, hasta la adopción de la Decisión, toda la política energética de la Unión iba destinada a la creación de una reserva estratégica de carbón que garantizara la seguridad del suministro. La Decisión recurrida, al eliminar las subvenciones al acceso a reservas y al señalar, contrariamente a lo que establecía el anterior Reglamento, que no es necesario conceder ayudas al carbón a los efectos de crear una reserva energética que garantice la seguridad del suministro, debería haber aportado una motivación que especificase todos los elementos de hecho y de derecho pertinentes que han dado lugar a dicho cambio de política.
112. La motivación alegada por el Consejo además de insuficiente resulta incongruente dado que, como se ha señalado en el tercer fundamento de derecho de la presente demanda, basa la adopción de la Decisión recurrida en la necesidad de proteger objetivos de índole medioambiental (fomento de las fuentes de energía renovables y de una economía sostenible y segura de baja producción de carbono) que no pueden alcanzarse a través de las medidas adoptadas en la Decisión.
113. En la medida en que la Decisión no motiva correctamente la adopción de medidas que se desvían de lo establecido en el anterior Reglamento y en el contexto normativo que lo acompaña (en particular la obligación del cierre de las minas, la obligación de devolución de las ayudas en 2018 para aquellas minas que no cumplan con un compromiso de cierre, y la regresividad de las ayudas), la misma debe ser parcialmente anulada en lo que afecta a los preceptos no motivados.

A la vista de todo lo anterior, las demandantes solicitan al Tribunal de Justicia que:
- Anule el artículo 3.1, letras a, b y f), el artículo 3.3 y el artículo 7, apartados 2 y 3 de la Decisión 2010/787/UE del Consejo
- Condene en costas al Consejo de la Unión Europea.

En Bruselas, a 14 de marzo de 2011.

IV. RESUMEN DE LOS MOTIVOS EN LOS QUE SE BASAN LAS PRETENSIONES DE LAS DEMANDANTES
(A) PARTES
Las partes en la presente demanda son:
- Partes demandantes: El Gobierno de Aragón, el Principado de Asturias y la Junta de Castilla y León (España).
- Representantes
- Parte demandada: Consejo de la Unión Europea.
(B) OBJETO
El objeto de la presente demanda es que, en virtud de lo establecido en el artículo 263 TFUE, se anule parcialmente la Decisión del Consejo de la Unión Europea (“Consejo”) de 10 de diciembre de 2010 relativa a las ayudas estatales destinadas a facilitar el cierre de minas de carbón no competitivas (2010/787/UE).
(C) PRETENSIONES
Las partes demandantes solicitan al Tribunal General que:
- Anule el artículo 3.1, letras a, b y f), el artículo 3.3 y el artículo 7, apartados 2 y 3 de la Decisión 2010/787/UE del Consejo y
- Condene en costas al Consejo
(D) MOTIVOS Y PRINCIPALES ALEGACIONES
En apoyo de su recurso, las partes demandantes invocan cuatro motivos:
1. Primer motivo: error manifiesto en la apreciación de los hechos y consecuente violación del artículo 194 TFUE. La Decisión incurre en un error manifiesto en la apreciación de los hechos cuando afirma que la pequeña contribución del carbón subvencionado a la combinación energética global ya no justifica el mantenimiento de estas subvenciones con el fin de garantizar el suministro de energía en la Unión. Al incurrir en dicho error, la Decisión recurrida impone medidas que vulneran uno de los objetivos de política energética establecidos en el artículo 194 del TFUE, que en su letra b) establece la obligación de garantizar la seguridad del abastecimiento energético de la Unión.
2. Segundo motivo: Violación del principio de proporcionalidad. La exigencia del cierre o la devolución de las ayudas recibidas en aplicación de la Decisión recurrida por las minas que, no siendo competitivas en 2011, pasen a ser competitivas en 2018, no es proporcionada con respecto a los objetivos perseguidos por la Decisión recurrida. Así, las disposiciones impugnadas mediante la presente demanda van más allá de lo necesario para garantizar la protección del medio ambiente, en la medida en que no contribuyen a disminuir el porcentaje de energía que se produce a partir de carbón. Las disposiciones impugnadas tampoco son proporcionadas para alcanzar objetivos de competitividad de la industria del carbón, ya que (i) podrían dar lugar al cierre en 2018 de minas que en ese momento son competitivas, pero que en virtud de la Decisión recurrida tuvieron que comprometerse a cerrar porque en 2011 no podían subsistir sin la ayuda otorgada por la misma y (ii) no fomentan el mantenimiento de minas competitivas desde un punto de vista medioambiental y de seguridad.
3. Tercer motivo: Violación del principio de confianza legítima. Las demandantes estiman que ciertos aspectos de la Decisión recurrida, al eliminar la seguridad del suministro como objetivo protegible por la nueva normativa, violan el principio comunitario de confianza legítima.
4. Cuarto motivo: Falta de motivación. En la medida en que la Decisión recurrida no motiva suficientemente la adopción de medidas que se desvían de lo establecido en el anterior Reglamento y en el contexto normativo que lo acompaña, la misma debe ser parcialmente anulada en lo que afecta a los preceptos no motivados.

ANEXOS

Nº Anexo Descripción Nº de páginas Página Párrafo
A.1 Apoderamientos de las demandantes y certificados colegiales de los abogados
A.2 Decisión 2010/787, del Consejo, de 10 de diciembre de 2010 relativa a las ayudas estatales destinadas a facilitar el cierre de minas de carbón no competitivas
A.3 Reglamento 1407/2002 del Consejo, de 23 de julio de 2002, sobre las ayudas estatales a la industria del carbón
A.4 Libro Verde “Hacia una estrategia Europea para la seguridad en el suministro de energía” de 20.11.2000, COM (2000) 769 final
A.5 “An evaluation of the needs for State aid to the coal industry”, Ecorys, diciembre de 2008, estudio preparado para la Comisión Europea
A.6 “Documento de trabajo de los servicios de la Comisión: Resumen de la evaluación de impacto. Adjunto a la Propuesta de Reglamento del Consejo relativo a la ayuda estatal para facilitar el cierre de minas de carbón no competitivas” De 20.07.2010, SEC(2010) 851
A.7 Plan nacional de reserva estratégica de carbón 2006- 2012 y nuevo modelo de desarrollo integral y sostenible de las comarcas mineras
A.8 Decisión de la Comisión Europea de 29.09.2010 C(2010) 4499 final, en la ayuda estatal nº N 178/2010 – España, compensación por servicio público asociada a un mecanismo de entrada en funcionamiento preferente para las centrales de carbón autóctono
A.9 Informe relativo a “El sistema eléctrico español en el 2009”
A.10 Segunda revisión estratégica del sector de la energía: plan de actuación de la Unión Europea en pro de la seguridad y la solidaridad en el sector de la energía, COM(2008) 781 final
A.11 Relación de las inversiones acometidas en el periodo 2008-2010 por parte de Coto Minero Cantábrico S.A
A.12 Libro Verde “Estrategia europea para una energía sostenible, competitiva y segura” de 8.03.2006, COM(2006) 105 final
A.13 Directiva 2009/72/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad